Affaire Hamer c. Belgique Arrêt de la Cour européenne des droits de lhomme du 27 novembre 2007

DEUXIÈME SECTION AFFAIRE HAMER c. BELGIQUE (Requête no 21861/03)

ARRÊT STRASBOURG 27/11/07

Cet arrêt deviendra définitif dans les conditions définies à l'article 44 § 2 de la Convention. Il peut subir des retouches de forme.

En l'affaire Hamer c. Belgique,

La Cour européenne des Droits de l'Homme (deuxième section), siégeant en une chambre composée de:

M. A.B. Baka, président,
Mme F. Tulkens,
MM. R. Türmen,
M. Ugrekhelidze,
V. Zagrebelsky,
Mme A. Mularoni
M. D. Popoviæ, juges,
et de Mme S. Dollé, greffière de section,

Après en avoir délibéré en chambre du conseil les 18 septembre et 6 novembre 2007,

Rend l'arrêt que voici, adopté à cette dernière date :

PROCÉDURE

1. A l'origine de l'affaire se trouve une requête (no 21861/03) dirigée contre le Royaume de Belgique et dont une ressortissante néerlandaise, Mme Judith Hamer (« la requérante »), a saisi la Cour le 3 juillet 2003 en vertu de l'article 34 de la Convention de sauvegarde des Droits de l'Homme et des Libertés fondamentales (« la Convention »).

2. La requérante est représentée par Me C. Raymaekers, avocat à Antwerpen. Le gouvernement belge (« le Gouvernement ») était représenté par son agent, M. D. Flore, conseiller général au Service public fédéral de la justice. Informé de son droit de prendre part à la procédure (articles 36 § 1 de la Convention et 44 § 1 du règlement), le gouvernement néerlandais n'a pas répondu.

3. La requérante se plaignait du dépassement du délai raisonnable des poursuites engagées contre elle (article 6 § 1), de faire l'objet d'une discrimination par rapport à d'autres propriétaires voisins n'ayant pas été poursuivis (articles 6 § 1 et 14 combinés) et d'une atteinte disproportionnée à son droit de propriété (article 1 du protocole no 1) ainsi qu'à son droit au respect de son domicile (article 8).

4. Par une décision du 11 mai 2006, une chambre de l'ancienne première section a déclaré la requête recevable. Ensuite, après un remaniement de la composition des sections, l'affaire a été attribuée à la deuxième section.
5. Tant la requérante que le Gouvernement ont déposé des observations écrites complémentaires (article 59 § 1 du règlement).

EN FAIT

I. LES CIRCONSTANCES DE L'ESPÈCE

6. La requérante est née en 1955 et réside à Amsterdam.

7. En 1967, les parents de la requérante érigèrent sans permis une maison de vacances sur un terrain sis à Zutendaal (Belgique). Une controverse existe entre les parties quant à la date d'érection de la construction : 1962 selon la requérante, 1973 selon le Gouvernement.

8. A la suite du décès de sa mère, un acte de partage fut établi le 6 janvier 1986 entre la requérante (qui, héritant de sa mère, devint nue-propriétaire de la moitié du bien) et son père. Cet acte, qui mentionne expressément l'existence de la construction, fut enregistré au ministère des Finances auprès du receveur des hypothèques, qui perçut un droit d'enregistrement.

9. Le père de la requérante décéda le 21 août 1993 et elle devint pleine et unique propriétaire de la totalité du bien. Lors de la succession, la parcelle fut expressément déclarée par la requérante comme maison de vacances dans l'acte notarié de partage de succession. Des actes furent enregistrés auprès des autorités publiques et la requérante s'acquitta des droits de succession. A partir de ce moment, la requérante paya annuellement un précompte immobilier ainsi qu'un impôt pour seconde résidence afférant à cette maison de vacances. Selon la requérante, il va de soi que son père avait également payé des impôts relatifs à cette maison.

10. La requérante rénova la maison pour un montant de 50 000 euros (EUR) et fit par ailleurs abattre des arbres se trouvant sur le terrain attenant à la maison.

11. En 1994, la société flamande semi-publique d'alimentation en eau effectua des travaux de raccordement de la maison aux réseaux d'égouttage et de distribution d'eau. Les autorités publiques n'eurent aucune réaction à cette occasion.

12. Le 27 janvier 1994, un procès-verbal fut établi par un policier qui constata l'abattage d'arbres dans la propriété en violation de l'article 81, alinéa 3, du décret flamand du 13 juin 1990 sur les forêts.

13. Le 22 février 1994, un procès-verbal fut établi par un policier qui constata que la maison de vacances avait été érigée en 1967 sans permis et que celle-ci se situait dans une région forestière dans laquelle aucun permis ne pouvait être délivré. Ce procès-verbal constatait également que l'extérieur de la maison ainsi que le toit avaient été rénovés.

14. Le 8 août 1994, la requérante se rendit spontanément à la police pour faire une déposition, qui fut actée dans un procès-verbal.

15. Par une décision du 11 octobre 1994, le collège des bourgmestre et échevins de la commune demanda à l'inspecteur urbaniste de donner un avis sur l'éventuelle mesure de réparation à prendre. Celui-ci sollicita auprès du procureur du Roi, par lettre du 19 juin 1995, la remise en état des lieux.

16. Deux procès-verbaux datés des 26 mars 1996 et 8 janvier 1997 font état de ce que les policiers manifestèrent la volonté d'interroger à nouveau la requérante mais ont eu des difficultés à la joindre et qu'elle fut temporairement dans l'incapacité de se déplacer en raison de problèmes de santé.

17. A la requête du procureur du Roi de Tongres, la requérante fut entendue à Amsterdam le 25 mars 1997 par un policier néerlandais. Un procès-verbal fut établi à cette occasion.

18. Le 18 mai 1998, le procureur du Roi demanda à la police locale de l'informer si la construction litigieuse subsistait.

19. Le 16 juin 1998, un procès-verbal constata que la situation n'avait pas évolué.

20. La requérante fut citée à comparaître le 12 mai 1999 par le procureur du Roi de Tongres pour avoir, d'une part, maintenu une résidence de week-end érigée sans permis entre le 27 janvier 1994 et le 28 avril 1999 ainsi que, d'autre part, abattu une cinquantaine de pins en violation du décret flamand sur les forêts précité. Selon la requérante, il y aurait, dans la même zone forestière, au moins quatre autres maisons érigées sans permis, n'ayant pas fait l'objet de procès-verbaux de constat d'infraction, ni de poursuites.

21. Le 25 juin 1999, le tribunal correctionnel de Tongres rendit un jugement interlocutoire par défaut, la requérante n'ayant pas été régulièrement convoquée.

22. Le 6 janvier 2000, celle-ci fut à nouveau citée devant le tribunal correctionnel de Tongres.

23. Le 26 mai 2000, ce tribunal acquitta la requérante du chef des préventions précitées. Il jugea notamment qu'après vingt-sept années, la requérante pouvait légitimement supposer, comme toute citoyenne raisonnablement prévoyante, que le maintien de la construction litigieuse n'était plus punissable. Le tribunal considéra également qu'il était sans compétence pour connaître de la demande de l'inspecteur urbaniste de remise en état des lieux. Le ministère public interjeta appel.

24. Par un arrêt du 6 février 2002, la cour d'appel d'Anvers confirma le jugement en tant qu'il acquittait la requérante du chef de l'abattage des arbres. En revanche, il la condamna du chef du maintien d'une construction érigée sans permis en application de l'article 146 du décret du 18 mai 1999 portant organisation de l'aménagement du territoire et porta la période incriminée du 22 août 1993 au 28 avril 1999, eu égard à la date du décès du père de la requérante.

25. Dans ses conclusions, la requérante avait invoqué la violation du délai raisonnable garanti par l'article 6 § 1 de la Convention, estimant que les poursuites pénales étaient intervenues en dehors de ce délai et qu'après l'écoulement d'un si grand laps de temps, ses droits de la défense étaient entravés, notamment en raison de l'impossibilité dans laquelle elle se trouvait de démontrer que la maison avait été bâtie dès avant 1962. La requérante se prévalut également de la passivité des autorités. A cet égard, elle souleva le fait que ses parents avaient payé des impôts pour seconde résidence, qu'un acte notarié dans lequel il avait été fait mention du bâtiment avait été enregistré par les autorités, qu'elle avait payé des droits de succession portant notamment sur la construction, que d'importants travaux d'infrastructure avaient été effectués par une société semi-publique sans réaction de la part des autorités publiques et qu'il n'y avait pas eu de poursuites judiciaires durant de longues années. Elle invoqua également la violation du principe de légitime confiance du citoyen et se plaignit d'une discrimination par rapport à d'autres propriétaires voisins.

26. La cour d'appel releva qu'un acte de partage établi en 1986 et signé par la requérante établissait que la maison de vacances avait été érigée en 1967 et concordait par ailleurs avec les constatations contenues dans le procès-verbal établi le 22 février 1994. La cour d'appel estima que la requérante savait ou devait savoir que la construction avait été érigée sans permis. En tant que citoyenne raisonnable et prudente et, même en tenant compte de l'attitude des autorités telle qu'elle l'avait décrite, la requérante ne pouvait pas en déduire que la situation était totalement légale et qu'aucune poursuite n'allait être entamée à son encontre. La cour d'appel considéra que la requérante s'était montrée très imprudente en procédant à la rénovation des lieux après le décès de son père et que la circonstance que, dans la même région forestière, quatre autres habitations avaient également été érigées sans permis sans que leurs propriétaires ne soient poursuivis n'était pas constitutive d'une discrimination.

27. S'agissant plus particulièrement du respect du délai raisonnable, la cour d'appel constata que la durée des poursuites pénales avait dépassé le délai raisonnable mais que la preuve de l'infraction n'en avait nullement été entravée et que la requérante vivait depuis 1994 sous le coup de poursuites. La cour d'appel releva que le dépassement du délai raisonnable ne conduisait nullement à l'extinction des poursuites mais estima qu'il fallait tenir compte des circonstances concrètes de l'espèce et de la circonstance que son casier judiciaire était vierge et prononça une simple déclaration de culpabilité de la requérante.

28. Suite à la requête de l'inspecteur urbaniste en application des articles 149 et suivants du décret du 18 mai 1999 précité, qu'elle jugea raisonnable, la cour d'appel ordonna à la requérante de remettre les choses dans leur ancien état et de démolir la construction litigieuse dans un délai d'un an après que l'arrêt soit coulé en force de chose jugée avec une astreinte de 125 EUR par jour de retard. Elle donna en outre le pouvoir au collège des bourgmestre et échevins ou à l'inspecteur urbaniste d'exécuter l'arrêt aux frais de la requérante en cas de non-exécution de l'ordre de démolition. La requérante fut également condamnée à payer les frais et dépens de la procédure.

29. La requérante se pourvut en cassation.

30. Par un arrêt du 7 janvier 2003, la Cour de cassation rejeta le pourvoi.

31. Par un moyen pris de la violation de l'article 6 § 1 de la Convention, la requérante faisait valoir que la durée de la procédure pénale avait dépassé le délai raisonnable et qu'il fallait en déduire que l'action publique était éteinte.

32. La Cour de cassation jugea que le dépassement du délai raisonnable n'impliquait pas l'extinction de l'action publique et que, par conséquent, la cour d'appel ne devait pas motiver sa décision sur ce point.

33. La requérante soutenait également que, compte tenu de ce que la cour d'appel avait simplement prononcé une déclaration de culpabilité à son encontre, elle ne pouvait pas être tenue à la remise en état des lieux, ni au paiement des frais de la procédure.

34. La Cour de cassation répondit que la remise des lieux dans leur état d'origine ne constituait pas une peine, mais une mesure d'ordre civil, de même que le paiement forfaitaire des frais de procédure, et que par conséquent ces mesures n'étaient pas incompatibles avec une simple déclaration de culpabilité.

35. La cour rejeta également le moyen tiré des articles 8 de la Convention ainsi que 1er du premier Protocole additionnel à la Convention par lequel la requérante alléguait que les autorités ne pouvaient plus se prévaloir de l'intérêt général au bout de trente ans pour justifier une atteinte à la jouissance paisible de son droit de propriété et au respect de sa vie privée alors qu'elles avaient toléré la situation durant tout ce temps, créant ainsi une situation de légalité apparente.

36. La Cour de cassation releva que la cour d'appel avait souverainement jugé que la requérante avait été fort imprudente de maintenir la maison sans permis, que la mesure sollicitée par l'inspecteur urbaniste était raisonnable et que, par conséquent, le moyen était irrecevable.

37. La maison fut démolie en juillet 2004, en vertu d'une exécution forcée. La valeur de la maison était alors de 62 635 EUR selon un expert. Les frais de démolition s'élevèrent à 3 025 EUR.

II. LE DROIT ET LA PRATIQUE INTERNES PERTINENTS

38. Le décret flamand du 18 mai 1999 (entré en vigueur le 1er octobre 1999) dispose ce qui suit.
Article 107

« Le Gouvernement flamand détermine les conditions auxquelles doit satisfaire une demande pour pouvoir être considérée comme complète. Lorsque la demande a trait à des travaux, des opérations ou des modifications tels que visés à l'article 158, l'entrepreneur mentionne exactement quels sont les travaux, les opérations ou les modifications qui ont été effectués, faits ou continués sans autorisation et pour quels de ces travaux, opérations ou modifications une autorisation urbanistique est demandée.
Le Gouvernement flamand peut permettre le dépôt conjoint à la commune des dossiers de demande de permis dans le cadre du présent décret et dans le cadre du décret du 28 juin 1985 sur le permis écologique. Le Gouvernement flamand peut déterminer les modalités de composition du dossier. »

CHAPITRE I. - Dispositions pénales
Section 1. - Sanctions
Article 146

« Est punie d'un emprisonnement de 8 jours à 5 ans et d'une amende de (26 EUR) à (400 000 EUR) ou de l'une de ces peines, quiconque :
1o exécute, poursuit ou maintient les opérations, travaux ou modifications définis aux articles 99 et 101, soit sans permis préalable, soit en contravention du permis, soit après déchéance, annulation ou échéance du délai du permis, soit en cas de suspension du permis ;

(...) »

Article 147

« Toutes les dispositions du premier Livre du Code pénal, en ce compris le Chapitre VII et l'article 85 s'appliquent aux infractions visées à l'article 146. »

Section 2. - Contrôle
Article 148

« Sans préjudice des compétences des agents et des officiers de police judiciaire, les inspecteurs urbanistes, les autres fonctionnaires désignés par le Gouvernement flamand, ainsi que les fonctionnaires de la province et des communes de sa province désignés par le gouverneur, sont compétents pour dépister les infractions définies dans le présent titre et pour les constater par un procès-verbal. Les procès-verbaux établissant les infractions décrites dans le présent titre restent valables jusqu'à preuve du contraire.

Les agents, officiers de police judiciaire et fonctionnaires visés au premier alinéa ont accès au chantier et aux bâtiments pour effectuer toutes les recherches et constatations nécessaires.
(...) »

Section 3. - Mesures de réparation
Article 149

« § 1er. Outre la peine, le tribunal ordonne, sur requête de l'inspecteur urbaniste, ou du Collège des bourgmestre et échevins de la commune sur le territoire de laquelle les travaux, opérations ou modifications visés à l'article 146 ont été exécutés, de remettre le lieu en son état initial ou de cesser l'utilisation contraire, et/ou d'exécuter des travaux de construction ou d'adaptation et/ou de payer une amende égale à la plus-value acquise par le bien suite à l'infraction.

La plus-value ne peut plus être réclamée dans les cas suivants :

1o en cas de répétition d'une infraction, rendue punissable par le présent décret ;

2o en cas de non-respect d'un ordre de cessation ;

3o lorsque l'infraction provoque des nuisances urbanistiques inadmissibles pour les voisins ;

4o lorsque l'infraction constitue une violation grave des prescriptions urbanistiques essentielles en matière de destination en vertu du plan d'exécution spatial ou du plan d'aménagement.

Le Gouvernement flamand peut déterminer d'autres modalités pour les cas où la plus-value ne peut être réclamée.

Lorsque les actions de l'inspecteur urbaniste et du Collège des bourgmestre et échevins ne correspondent pas, l'action du premier cité est prioritaire.

Pour l'exécution des mesures de réparation, le tribunal fixe un délai qui ne peut dépasser un an et après l'expiration de ce délai d'exécution, sur requête de l'inspecteur urbaniste ou du Collège des bourgmestre et échevins, une astreinte par journée de retard dans la mise en œuvre de la mesure de réparation.

§ 2. L'action en réparation est introduite auprès du parquet par lettre ordinaire, au nom de la Région flamande ou du Collège des bourgmestre et échevins, par les inspecteurs urbanistes et les préposés du Collège des bourgmestre et échevins.
§ 3. Lorsque l'action porte sur une demande de travaux de construction ou d'adaptation et/ou le paiement d'un montant égal à la plus-value, cette action doit être explicitement motivée du point de vue de l'aménagement du territoire, de la compatibilité avec l'environnement immédiat et de la gravité de l'infraction.

§ 4. La requête mentionne au moins les prescriptions applicables, et une description de la situation préalable à l'infraction. Un extrait récent du registre des plans sera joint à la requête.

Le Gouvernement flamand peut déterminer des conditions supplémentaires auxquelles la lettre, visée au § 2, alinéa premier, ainsi que le dossier joint à ce courrier doivent répondre.

§ 5. Le tribunal détermine le montant de la plus-value.

En cas de condamnation au paiement d'un montant égal à la plus-value, la personne condamnée peut s'acquitter valablement en remettant les lieux dans l'état initial ou en mettant fin à l'utilisation contraire, dans l'année suivant le jugement.

Le Gouvernement flamand détermine le mode de calcul du montant à réclamer et de paiement de la plus-value. »

Article 150

« Lorsque l'action en réparation de la partie civile d'une part, et celle de l'inspecteur urbaniste ou du Collège des bourgmestre et échevins d'autre part, ne correspondent pas, le tribunal détermine la mesure de réparation requise qu'il juge appropriée. »

Article 151

« L'inspecteur urbaniste et le Collège des bourgmestre et échevins peuvent également devant le Tribunal de première instance, siégeant en matière civile, dans le ressort duquel les travaux, opérations ou modifications visés à l'article 146 sont totalement ou partiellement exécutés, requérir les mesures de réparation telles que définies à l'article 149, § 1er. Les dispositions de l'article 149, § 1er, alinéa deux, §§ 3, 4 et 5 et de l'article 150 sont également d'application. »